葛玉琴在全省人大立法工作座谈会上的讲话
一手抓立法推进 一手抓机制建设
在学习实践中推进立法工作有序开展
葛玉琴
2015年7月南通市获批行使地方立法权以来，南通市人大常委会认真贯彻《立法法》精神，紧扣经济社会发展实际，坚持地方立法“不抵触、有特色、可操作”原则，一手抓立法工作机制建立，一手抓立法计划项目实施，推动和保障南通地方立法工作有序开展。
一、立法工作进展的主要情况
2016年《南通市制定地方性法规条例》出台后，我市着手开启实体性法规的调研制定工作，已经省人大常委会批准并实施的两部实体法为《南通市濠河风景名胜区条例》（2016年12月1日实施）、《南通市城市建筑垃圾管理条例》（2017年10月1日实施）。《南通市濠河风景名胜区条例》立法项目体现了南通的地方特色和现实需要，条例的颁布对于加强濠河风景名胜区的保护、建设、利用、管理方面的作用已经显现，标志着我市地方立法工作实现了质的飞跃，具有里程碑意义。《南通市城市建筑垃圾管理条例》立法项目顺应了城市建设进程中加强建筑垃圾管理的呼声，也策应了市委市政府创建“花园城市”、“国家生态城市”、“国家森林城市”的“三城同创”重大部署，通过对城市建筑垃圾产生、运输、消纳等环节全程监管，对维护城市市容和保护生态环境将会产生重要作用。
2017年两个正式立法项目，一是《南通市水利工程管理条例》（9月份省人大常委会批准），这个立法项目主要是考虑我市属于半岛型独立水系，除长江外无流域性河道、湖泊等水利工程，加之水利工程建设与管理中出现“重建设、轻管理”、未批先建或不按批复内容建设、水利设施周边环境变化、水利工程安全责任不落实等新情况和新问题，需要针对我市情况作出具体规定。二是《南通市人才发展促进条例》（10月份市人大常委会初审），这个立法项目主要是考虑南通作为长三角北翼经济中心、现代港口城市、国家历史文化名城发展定位，特别是《省政府关于南通建设上海大都市北翼门户城市总体方案的批复》要求，在原有人才政策基础上形成促进人才发展的地方性法规，推进更大力度保障人才权益、服务人才集聚，为打造“创新之都”提供人才支撑。
二、立法工作主要做法和体会
（一）结合实际，把握重点，合理制定立法计划
立法计划是统领一个时期立法工作重点和节奏的重要手段。在制定立法计划中我们注意把握了六项原则，即“围绕中心，服务大局；突出重点，统筹兼顾；以人为本，立法为民；发扬民主，公开公正；法制统一，体现特色；立足当前，着眼长远”。在立法计划编制过程中，突出三个环节：一是发扬民主，集思广益。在获批行使立法权后第一时间公开广泛征集立法项目，之后连续两年以市人大常委会办公室名义发文，向市委、市政府及其部门、市政协、各县（市）区人大常委会、“两院”、群众团体、全市各乡镇（街道）等征集立法项目建议。二是认真评估，充分论证。每年会同市政府法制办对收集到的立法项目建议进行逐项评估，挑选出贴近中心大局、经济社会建设迫切需要、各方面意见相对集中的项目，并与省人大立法规划、立法计划相衔接。三是综合研究，依法决定。经过对各方意见认真研究和综合平衡，初步确定立法计划建议方案，呈送四套班子各位领导征求意见、听取法制委员会意见、提交主任会议讨论通过，经市人大常委会党组报请市委常委会议研究决定后报省人大常委会。
（二）严守程序，分工合作，有序开展立法工作
通过两年的实践，我们对“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”的立法工作体制有了深刻的认识和体会，并成为协同各方、凝聚合力的基础。一是自觉坚持党委领导，认真把握人大主导。党委领导重点体现在立法计划和法规重要制度确定两个方面，比如濠河条例中争论和困扰多年的管理体制问题，如果没有市委的决策，立法也很难解决。在人大主导方面体现在立法全过程，比如水利工程管理条例制定时，市人大常委会相关部门在立法调研阶段就积极参与，与市水利局、市政府法制办共同调研、高频会商，拿出主导意见，确保法规关键问题在提请审议前得以调弦定调。二是重视发挥政府作用，切实加强组织协调。我市四部实体法均由市政府职能部门负责起草，每个项目确立后都要召开启动座谈会，由人大牵头成立项目领导组，立法过程中遇到重要问题，市人大常委会和市政府分管领导及时沟通，领导组办公室成员密集碰头、“四方会谈”（职能部门、法制办、法工委、相关委员会）随时召开，共同研究问题、确定立法思路，将立法智慧和力量更多地整合集中在起草阶段，发挥政府部门的积极性，尽量避免后期“大动手术”或“伤筋动骨”以提高立法效率。每部法规经省人大常委会批准实施后，我们都及时召开实施对接会议，再次由市人大常委会与市政府领导分管牵头，对法规实施需要解决的重点问题进行梳理、通报，督促政府及职能部门制定实施方案、明确序时进度，为法规正式有效实施打好坚实基础。三是将科学立法、民主立法原则贯穿始终。每部法规通过在本地媒体发布公告，广泛征求公众意见；向党委、政府及其部门、政协和县（市）区人大常委会、“两院”、群团组织、管理相对人、立法咨询专家、基层民主立法联系点以及全体市人大代表收集建议；对修改涉及的重要问题与相关职能部门会商研究、反复论证；法规草案及修改稿报送省人大法工委及早争取把脉问诊。
（三）完善机制，规范操作，努力提升立法效率
《南通市制定地方性法规条例》为我市地方立法工作提供了根本的制度及程序遵循，但立法工作的科学、高效、有序开展要求有一系列的配套制度加以保障。我们认真思考实践、学习借鉴兄弟人大经验，制定了一系列实施办法作为对条例的细化和补充，主要有法制委员会议事规则、立法专家咨询工作意见、基层民主立法联系点工作意见、立法项目库管理办法、法规项目立项论证办法、法规起草办法、法规案审议办法等，并汇编成《立法工作手册》，发送给市人大常委会组成人员和机关工作人员，并在每个立法项目启动时提供给项目领导组人员作为参考工具书。这些办法的制定实施，有效地规范了立法相关事项、各个层面和不同环节的具体操作，提高了立法过程的规范性和恒定性，切实提高了立法工作效率。
三、做好立法工作的思考
立法权是设区市人大常委会的一项新的法定职能，我们在立法方面是绝对的小学生。两年多来，我们在实践中学习和摸索，通过地方立法工作为经济社会发展提供了法制支撑，但也存在诸如各方参与的良好氛围、立法计划的科学统筹、立法能力的建设保障等方面的不足。党的十九大报告指出了“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”的立法总要求。今后，我们要重点做好以下几个方面：
（一）更加突出坚持党领导立法，充分发挥人大主导作用
十九大报告指明，坚持党对一切工作的领导是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。中共中央和江苏省委也先后出台了关于加强党领导立法工作的意见，深刻阐述了加强党对立法工作领导的基本原则和总体要求，为我们做好地方立法工作指明了政治方向、提供了行动指南。因此，我们要深刻认识并把握：一是党委领导是始终坚持的方向。我们将更加自觉坚持党对立法工作的领导，保证立法工作正确的政治方向，自觉把党的领导贯穿到地方立法全过程特别是重大问题决策环节，以实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一为目标，使地方改革决策和立法决策紧密衔接。二是强化市人大常委会党组的立法领导。一方面，人大常委会党组在立法计划编制、重大体制改革调整、重大问题解决等方面都一如既往地及时向市委请示报告。另一方面，也将进一步发挥好立法中的政治领导作用，把立法作为人大依法履职的重大任务加以重视和推进，经常听取立法专题情况汇报、协调解决立法重大疑难问题，发挥凝聚智慧和统领各方的作用，在立法中抓落实、顾大局、把方向。三是坚持党领导下的人大立法主导。张德江委员长指出，实践证明，越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大主导作用，有效地进行立法沟通协调，有效地推动立法进程。我们将紧紧围绕党委中心工作和发展大局，通过主导立法计划制定、组织协调重要制度设计，全程参与法规调研、起草、审查、修改、审议工作，客观中立地提出主导意见，防止部门利益法制化，科学地 “在矛盾的焦点上砍一刀”，做到既坚持党的领导又发挥人大主导，既尊重客观规律又高度实现民意的统一。
（二）更加科学把握地方立法重点，发挥有效立法供给作用
党中央提出了“四个全面”的战略布局，特别是习近平总书记提出了中国经济发展进入新常态的重大战略判断，指出了供给侧结构性改革需要在劳动力、土地、资本、技术等传统要素之外，还要在制度要素、配套改革等方面提供有效新供给的要求，人大各项工作特别是地方立法供给可以大有作为。一是树立正确立法政绩观。设区市立法权是继原有监督权、人事任免权、重大事项决定权后又一项重大权力，地方性法规一经颁布在本行政区域一定范围内必须全面贯彻、反复执行，对经济社会发展具有重要的推动和引领作用，我们将高度重视并行使好新的职权。但是在立法推进方面也将立足实际、讲究轻重缓急，对确需通过立法才能解决的事项进行研究，并注重把握好数量和质量、速度和效益、当前和长远的关系。对此，我们考虑立法规划时间跨度大加之立法能力和立法项目储备不足现状，遵循进度服从质量的原则，我市每年立法计划初步安排2个正式项目，将更多的精力用在立法项目可行性调研上，将更多的力量用在制度的科学设计上。二是把好立法项目制定关。《立法法》将设区市的立法权限确立在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面，这恰恰是当前地方经济社会发展中面临的一些亟待补齐的短板，也是人民群众十分关心的问题，设区市应该更有效地通过地方立法提供制度供给，也就是在不违反上位法的前提下动员全社会的热情和力量，将我市立法权限内的行政管理和社会治理中的好做法、好经验、好设想及时转化为行得通、真管用、可操作的地方立法，寻求地方经济社会发展管理制度创新空间，为建设“强富美高”新南通提供人大立法供给。三是探索精细化立法之路。设区市地方立法在国家立法体制中居于最底层，面临立法权限有限、立法内容具体、社会期望值高的境况，且多以单一和具体的问题为出发点，其调整范围更精准，规范客体较单一，更注重解决实际具体问题。目前我们已经出台的法规大多内容全面、体例完整，面对上述地方立法实际，我们将在总结实践的基础上，立足地方立法在法律体系中的“拾遗补缺”定位，力争在群众呼声极高、立法需求迫切、体现地方特色、服务南通发展的领域，抓住重点问题和要害环节精准制定“十条”、“二十条”，尝试更为灵活、简明、适用的体例，集中力量研究推敲“关键的那么几条”，从形式到内容方面在小而精、真管用上下功夫，增强法规的针对性和可操作性，防止法繁扰民、浪费立法资源。
（三）更加高度重视立法能力建设，牢牢把握立法质量关键
“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。实施效果好坏的前提取决于立法质量这个关键。为此，我们要做到：一是进一步加大学习培训力度。能否确保地方立法质量，从事和参与立法人员能力建设是关键。在人大常委会内部来讲，重视法工委、相关工作机构人员能力共同提升，继续完善常委会组成人员“审前先学法”以更好地履行好审议职能，注重提高人大代表参与立法的积极性。在人大常委会外部来讲，更加重视政府及职能部门从事法制工作人员参与地方立法工作的主动性、积极性、专业性提升，形成人大主导、政府依托参与立法的良好工作氛围和工作合力。二是努力拓宽科学民主立法的途径。在科学立法方面要一切从实际出发，以法规准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。这就要求以问题为导向深入调研，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利与义务，科学合理地规范国家机关的权力与责任，寻找、选择、固化最科学最实用的制度安排，实现法律效果和社会效果的统一。在民主立法方面，充分发挥立法咨询专家、立法联系点的咨询参考作用，充分发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用，利用一切可以开展的方式广泛收集社情民意，“从群众中来、到群众中去”，使立法的动机和目的都紧紧围绕人民群众的根本利益，使立法的整个过程都符合民主决策的要求，寻求社会意见的最大公约数，以立法质量提升来增强法规实施的社会基础。三是严格遵守法定程序和法制统一。《立法法》、《江苏省制定和批准地方性法规条例》对地方立法都有严格规定，我们将按照法定权限做好每一部法规、每一个立法环节的工作，同时做好政府规章和规范性文件备案审查以保障法制统一。人大法制委员会承担立法的统一审议职能，我们将组织并发挥好法制委员会的作用，严格按照法定程序进行法规统一审议，坚持法定程序一个也不少，为审议表决和报请批准打好合法性基础，确保地方立法质量和权威。
